新型城镇化未来五年“路线图”：常住人口城镇化率提升至接近70%，保障进城

21世纪经济报道记者 李莎 北京报道 2024年7月31日，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》。

《行动计划》提出实施4项重大行动，即新一轮农业转移人口市民化行动、潜力地区城镇化水平提升行动、现代化都市圈培育行动、城市更新和安全韧性提升行动，共19项重点任务及有关政策措施。

《行动计划》明确，经过5年的努力，农业转移人口落户城市渠道进一步畅通，常住地提供基本公共服务制度进一步健全，协调推进潜力地区新型工业化城镇化明显加快，培育形成一批辐射带动力强的现代化都市圈，城市安全韧性短板得到有效补齐，常住人口城镇化率提升至接近70%，更好支撑经济社会高质量发展。

国家发展改革委国土开发与地区经济研究所综合研究室主任、研究员贾若祥向21世纪经济报道记者表示，当前我国城镇化已进入通过质的提升带动量的增长的关键时期，对比发达国家城镇化历程，我国城镇化仍有较大的提升空间，《行动计划》提出的5年常住人口城镇化率目标，既与我国城镇化发展阶段相适应，又与中国式现代化建设目标相契合。

贾若祥表示，《行动计划》的实施将会使以人为本的理念得到更加充分的贯彻落实，使新型城镇化的成果更多惠及民生，更好满足人民日益增长的美好生活需要。

加力推进农业转移人口市民化

《行动计划》把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务，在4项重大行动中，实施新一轮农业转移人口市民化行动居于首要位置。

贾若祥认为，将农业转移人口市民化放到更加重要的位置，是《行动计划》的特点和亮点之一，旨在加快推进农业转移人口高质量融入城市，使农业转移人口能够更好享受常住地的基本公共服务。

华东师范大学城市发展研究院院长曾刚向21世纪经济报道记者表示，农业转移人口市民化并不是让种地农民离开土地进城，而是要解决已经离开土地进城的农民如何安置的问题，解决常住人口城镇化与户籍人口城镇化之间不匹配的问题。

2014年3月，《国家新型城镇化规划》印发，首次提出常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率两个指标，强调有序推进农业转移人口市民化，提出要统筹推进户籍制度改革与基本公共服务均等化。政策发布时，我国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率约为36%，二者之间差距明显。

十年过去，2023年我国常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率分别提升至66.16%和48.3%，二者之间仍有差距。贾若祥表示，这一差距背后，涉及2.5亿人左右，这意味着存量农业转移人口规模巨大，这也是把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务的主要原因。

首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授张强向21世纪经济报道记者表示，《行动计划》强调以人为本的新型城镇化，最重要的仍是解决户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距问题。新型城镇化的最重要特点，就是推动进城农民工或者叫农业转移人口的市民化。当前农业转移人口市民化面临的最主要问题，是农业转移人口与城市户籍人口之间权利不平等问题，农业转移人口并未完全享受到城市户籍人口的福利待遇。

《行动计划》中多项举措都在着力解决这个问题，包括进一步深化户籍制度改革、健全常住地提供基本公共服务制度、促进农业转移人口在城镇稳定就业、保障随迁子女在流入地受教育权利、完善农业转移人口多元化住房保障体系、扩大农业转移人口社会保障覆盖面等等。

曾刚表示，在农业转移人口中，来自欠发达地区的占比很高，要推进这些农业转移人口市民化，共享现代化成果。不能让在城乡间流动的农业转移人口出现“钟摆现象”，出现既无法融入城市，也失去农村根基的情况。

贾若祥表示，要把新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来，这也就要求从城乡两头分别出台政策措施，避免城乡二元割裂，提升城乡政策的一致性，便于同向发力。在落实方面，要提高政策供给和政策需求的匹配性，聚焦提升农业转移人口所享受的公共服务水平，健全常住地提供基本公共服务制度。

对此，在城市端，《行动计划》要求完善农业转移人口市民化激励政策，如进一步推动转移支付、要素配置等与农业转移人口市民化挂钩，建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制等等；在乡村端，《行动计划》明确要健全进城落户农民农村权益维护政策，如保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等等。

提升潜力地区城镇化水平

在受访专家看来，因地制宜推进新型城镇化建设，尤其是强调提升潜力地区的城镇化水平，也是《行动计划》的一大亮点。

《行动计划》明确要实施潜力地区城镇化水平提升行动。以冀中南、皖北、鲁西南、豫东南、湘西南、粤西、川东等城镇化潜力较大的集中片区为重点，兼顾其他城镇化率低且人口规模大的县，在协调推进新型工业化城镇化方面加快突破，构建产业梯度布局、人口就近就业、大中小城市协调发展的良性互动格局。

贾若祥表示，潜力地区是指城镇化基础条件较好、人口规模较大，但城镇化水平仍然较低的地区。

曾刚表示，潜力地区未必是中国城镇化条件最好的地区，而是具备一定基础，但需要中央加以扶持以提升城镇化发展水平的地区。对于城镇化条件较好的地区，地方政府可以自主施策提升其城镇化水平；对于城镇化基础相对弱势地区，也可以量力而行，积极落地《行动计划》的有关举措。

在实施潜力地区城镇化水平提升行动的发展方向中，《行动计划》强调“在协调推进新型工业化城镇化方面加快突破”。对此，贾若祥表示，推进新型工业化，要做好因地制宜的文章，按照因地制宜发展新质生产力的要求，构建具有地方特色的现代化产业体系，防止过度的同质化竞争，因区因类精准施策，不断提高政策激励和资金投入的精准性和有效性。

“城镇作为集聚产业和集聚人口的重要空间载体，只有有了产业，才能提供相应的就业机会，才能集聚人口。”贾若祥说。

助力当地产业发展也是提升潜力地区城镇化水平的重中之重，包括产业相关部署在内，《行动计划》提出4项重点任务，即培育特色优势产业集群、促进产业园区提级扩能、强化产业发展人才支撑、增强城镇综合承载能力。

“县域是将新型城镇化与乡村振兴有机结合的重要结合部。”张强认为，在推进新型城镇化过程中，县域尤为重要。

在增强城镇综合承载能力这项具体任务中，《行动计划》明确要推进以县城为重要载体的城镇化建设，加快补齐县城基础设施和公共服务短板，实施县域普通高中发展提升、县医院综合能力提升等重点任务，加强规模较大的中心镇建设，促进农业转移人口就近城镇化，深化赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革。以县域为基本单元推进城乡融合发展，推动城镇基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖，促进县乡村功能衔接互补。

张强表示，过去我们更强调超大特大城市和中等城市的城镇化，党的十九大报告中提出实施乡村振兴战略以来，我们特别强调县域经济发展、推进以县城为重要载体的城镇化建设。这意味着在大城市、中等城市、小城市和县城中，或要加力提高县域内城镇人口比重。